访谈嘉宾 北京师范大学社会学院教授赵孟营

长江日报记者 杨京

随着中国城市化进程的推进，城市的人口规模也在刷新，出现了一些人口达千万级别的城市。

2014年11月20日国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中，第一次明确把城区常住人口1000万以上的城市归类为“超大城市”。

“超大城市”是一个相对较为新颖，并且较为中国化的术语。超大城市在国家发展中扮演着重要角色，从国家治理体系和治理能力现代化的意义上，超大城市治理已经成为新时代国家治理的一个重要内容。

超大城市有何特征？如何探索有效治理？超大城市治理对国家治理的意义何在？就这些问题，长江日报“求知”采访了北京师范大学社会学院教授赵孟营。

从现实状况看，中国超大城市确实出现了前所未有的特殊性。主要就是超大城市的居民、地域、设施、组织、文化等诸多方面，都呈现了前所未有的超常特性。

超大城市在于超常功能不只是人口多

求知：“超大城市”有哪些独特性？仅仅是人口规模大吗？

赵孟营：超大城市概念的提出时间不长，目前对超大城市的研究也还处于起步阶段，现在要科学完整系统地描述超大城市的独特特征还有一定难度。

但从现实状况看，中国超大城市确实出现了前所未有的特殊性。主要就是超大城市的居民、地域、设施、组织、文化等诸多方面，都呈现了前所未有的超常特性。

譬如城市居民，超大城市的居民规模超常，居民的社会分化水平也超常，几乎在每一个社会分化维度上都有较大规模的居民数量。

就城市空间而言，超大城市的物理空间和社会空间的总量超常，空间关系的多元性超常，单位空间的承载内容超常，单位空间的价值维度超常；就城市“设施”而言，超大城市的设施种类和体量超常，设施的承载量、开放水平和脆弱性超常，等等。

此外，就城市文化来说，超大城市的文化多元性超常，亚文化的种类和规模超常，文化发育的自主性超常。

因此，与超大城市各类要素的超常性相伴生的，必然是超大城市的功能超常性。最直接的表现就是，城市的人口流、物质流、能量流、信息流等各种城市运转之“流”的流量超常、流向复杂性超常、流程脆弱性超常。

像北京、上海等超大城市，经济社会发育水平在国家发展中处在领先地位，国家要求这些超大城市承担支持其他相对落后地区发展的义务。所以这些超大城市的政府所管理和服务的“公众”，既包括城市及周边地区居民，以及在本城活动的非本城居民，还包括许多“遥远”地区居民这样的“间接”管理和服务对象。

超大城市的复杂性远超一般城市

求知： 超大城市可能带来哪些治理挑战？

赵孟营： “超大城市治理”无论是在城市的意义上，还是在治理的意义上，都是与中国社会治理现代化实践有着紧密联系。近年来，很多学科领域专家都关注到了这一主题。比如超大城市的行政运行，主要关注政府如何实现对超大城市的有效管理；比如超大城市的规划，主要关注超大城市如何实现空间合理布局。

还比如，超大城市的环境保护，主要关注如何有效防止超大城市的环境污染；超大城市的人口控制，主要关注如何有效控制超大城市的人口流动。此外，还有如何理解超大城市治理基本难题和瓶颈，以实现良性社会治理和社区治理。

随着各类研究的不断深入，必将极大推进和完善超大城市运行、不断优化超大城市的发展规划、不断美化超大城市的生态环境、不断改进超大城市的社会关系。

求知：相比于一般城市，超大城市治理的复杂性和特殊性体现在哪？

赵孟营：主要体现在三个方面，行政、公共事务和公共舆论。行政方面，一方面是超大城市的政府的责任边界，超越了任何一般意义上的城市行政区。另一方面，超大城市政府的行政权力边界，依然保留在常规意义上的行政区域内。

举例来说，像北京、上海等超大城市，经济社会发育水平在国家发展中处在领先地位，国家要求这些超大城市承担支持其他相对落后地区发展的义务。所以这些超大城市的政府所管理和服务的“公众”，既包括城市及周边地区居民，以及在本城活动的非本城居民，还包括许多“遥远”地区居民这样的“间接”管理和服务对象。

公共事务方面，超大城市的公共服务，如何既保证有限的投入和管理能够支撑超大城市内部正常运行，又要确保无限开放的服务对象有效分享超大城市公共事务的便利。这个难题几乎在所有超大城市都存在。

公共舆论方面，既要合理引导超大城市的公共舆论，又要确保不同舆论主体的意见能够充分。这个难题在所有超大城市中都有不同表现。

超大城市内部的社会构成复杂，所以超大城市必须做到周密、灵敏、高效。周密就是不遗漏、不忽略任何微小居民群体，灵敏就是迅速反馈各种城市信号的能力，高效就是能及时清理城市运行的障碍、解释解决各种具体问题。

超大城市要确保居民的幸福感获得感

求知：有效治理超大城市，我们应该怎么做，在哪些方面下功夫？

赵孟营：首先，因为超大城市内部的社会构成复杂，所以超大城市必须做到周密、灵敏、高效。周密就是不遗漏、不忽略任何微小居民群体，灵敏就是迅速反馈各种城市信号的能力，高效就是能及时清理城市运行的障碍、解释解决各种具体问题。最大限度避免“小概率、高风险”事件常发，保证超大城市运行顺畅。

超大城市居民的需求超常复杂，对此，超大城市的公共政策体系必须科学化、公平化、契合化。所谓科学化，是指政策供给要以居民需求的客观事实为依据，既防止过度供给，又防止供给匮乏。所谓公平化，是指坚持供给品质一致，既防止供给特殊化，又防止供给低劣化。所谓契合化，是指既防止所给非所需，又防止所需未所给。最大限度真实满足超大城市居民需求，确保维持超大城市居民的幸福感。

超大城市的公共服务体系必须实现精准化、精细化、精明化。精准化是指公共服务能够覆盖服务对象，不错位也不缺位；精细化是确保每一位服务对象都能获得恰当的服务，防止滞后、失效、失灵；精明化是指交易成本最低化，提升公共服务“性价比”。确保公共服务充分合理，维持超大城市居民的获得感。

当下的中国，正处在从农村国家向城市国家的转型过渡期。在这个意义上，当下的超大城市治理，实质上就是未来国家治理的序曲；当下的超大城市治理的难题，其实就是未来国家治理的全国性难题。

超大城市的难题将是未来的全国性难题

求知：探索超大城市治理，对国家治理的价值体现在哪？

赵孟营：超大城市的超常性，不仅在中国社会发展进程中前所未有，而且在世界发展进程中也前所未有。即使是世界上最发达的国家，也未曾经历过如此体量的中国式超大城市发育阶段。

这就意味着，超大城市的发育，衍生出了国家治理现代化必须解决的各种最前沿、最复杂的问题，是一种具有超前意义的独特现象。

超大城市治理的探索，对国家治理至少具有两个重要的基本价值：一个是参照价值，一个是引领价值。参照价值是指超大城市治理实践将为未来国家治理提供经验积累。引领价值是指，超大城市治理中出现的城市层级的新现象、新问题，也是未来国家将面临的国家层级的新现象、新问题。

求知：怎样理解超大城市治理对于国家治理的前沿性或超前性，能否具体谈谈？

赵孟营：中国长期是一个农村人口和农业人口占绝对多数的国家。从20世纪50年代大规模工业化开始，中国在保留了农村人口和农业人口占绝对多数的同时，逐渐扩张了城市人口规模和非农业人口规模。

当下的中国，正处在从农村国家向城市国家的转型过渡期。在这个意义上，当下的超大城市治理，实质上就是未来国家治理的序曲；当下的超大城市治理的难题，其实就是未来国家治理的全国性难题。

事实上，从超大城市治理本身来说，如果依照常规城市治理，超大城市的很多困境和难题是根本无法解决的。因此，要解决超大城市治理难题，必须让超大城市治理上升为国家治理的有机组成部分，而且是国家治理最前沿的组成部分。

【编辑 李尔静】

（作者：杨京)